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云南电力行业代管制度初探 傅秀城 【摘要】计划经济的管理体制形成了我国电力行业"大电"、"小电"并存的局面，使得统一的电力建设规划、统一的电网调度、统一的电力管理政策无法落实。代管就是一种过度性的管理模式，这种代管是在"大电"已经适应市场经济的前途条件下，由"大电"来管理"小电"，帮助"小电"适应市场竞争，使"小电"最终成为电力市场生存的主体，从而消除"大"、"小"电并存的局面，实现电力市场的快速发展。
1、 丰富的水能资源有利于云南电力工业的发展 云南地处云贵高原西南部，总面积39.4平方公里，贯穿全省的金沙江、澜沧江、怒江、红河、珠江、伊洛瓦底江六大水系共600多条中小河流形成了云南丰富的水能资源。据最新的水力资源普查成果，云南省水能资源理论蕴藏量为10364万千瓦，年发电量9078.86亿千瓦时，占全国水能蕴藏量的15.3%，居全国第三位；可开发的水能资源可达9000万千瓦，占全国的18.8%，居全国第一位。云南自1910年开始建中国的第一座水电站--石龙坝水力发电厂以来，云南的电力工业发展了近百年，特别是自改革开放以来，云南的电力工业本着"多家办电，多渠道筹资办电"的思路，按照"优先发展水电，协调发展火电，同步建设电网"的方针，建设了鲁布革、漫湾、大朝山水电站和小龙潭、昆明火电厂，同时还在加紧建设着一大批大型水电站。但是与云南电力工业快速发展不相适应的是电力工业的管理体制，其中特别是属水利行业投资发展起来的"小水电"面临更加严峻的挑战，尽管国家采取了"大电"代管"小电"的政策，但随着国家电力体制的改革，这毕竟不是长久之计。"小水电"在新的形势下如何发展这是我们水利行业应该探讨的问题。 2、 "大电"、"小电"并存的局面 计划经济时代的管理体制造成了我国工业布局条块分割限度严重，各行各业实行封锁经营。电力工业是由发电、输电、配电和供电四大领域组成的一体化经营模式。但是由于电力工业发展中投资主体的差异，即使同样是电力流通行业中的电力生产企业，也被划分"大电"和"小电"。"大电"和"小电"划分的依据不仅仅只是规模（电厂的装机容量）上的大和小，更重要的是管理电厂的行业不一样。"大电"是由电力行业管理的，而"小电"多半是由水利行业管理的。 3、"大电"、"小电"并存的原因 电力行业是基础产业，是国民经济发展中的先导产业，电力产业的发展对国民经济各组成部分的发展起着积极的推进作用。但是我国自建国以来基础产业的"瓶颈"现象相当突出，电力工业更是如此，从而制约着我国国民经济的整体发展。从50年代中期开始，我国明确提出经济建设"两条腿走路"方针。电力工业建设要按"多家办电"，"自办、自管、自营"原则，充分调动和发挥各方面的积极性。但是电力工业的发展对资金的需求相当大。国家只能在宏观调控的基础上，中央电力部门集中统一办"大电"，重点解决和满足大中城市、重要工业区的用电需求，以便局部消除"瓶颈"现象，使电力产业能够同其他产业协调发展。与国家开发"大电"相适应的，我国的电力行业采取的是垂直型一体化管理，各省（自治区）电力局（公司）受中央行业主管部门垂直管理，自成体系。垂直化管理方式虽然会造成省（自治区）电力局（公司）与地方的协调性差，但应该承认垂直一体化管理也有其特别优越的地方：全国的电力行业各种规章制度健全，还形成了全国统一的技术规范，因此"大电"的运作较为规范。尽管国家投巨资办"大电"，但全国的缺电现象仍然很明显，特别是广大的农村地区。因此在1979年，当时的水利电力部在成都召开了全国小水电会议。会议提出"争取在二十年内全国基本实现中国式的与小康水平相一致的农村电气化"的战略规划。进入80年代国家先后制定了"广开渠道筹集资金，改变独家办电的传统做法，实行国家、企业、集体、个人通力合作，大、中、小型一齐上"、"以电养电"等方针、政策，从而掀起了地方小水电建设的高潮。水利系统在兴建大、中、小水利工程之余，因地制宜，水、电结合地开发建设了许多的中、小型水电项目。水利部们的此举既兴了水利，又满足了中小城市和广大农村及边远山区的电力需求。但是这样一来却形成了我国办电、管电的两大板块（或部门）的管理体制。由于两大管理部门在电力投资、收入、经营管理等方面完全不同，加上电力生产的特点，在向社会主义市场经济迈进的途中两大管理部门必然产生矛盾，使得统一电力建设规划、统一电网调度、统一电力管理无法实现。 二、计划经济下的电力管理体制 1、 电力是一种特殊的商品 电力不仅是商品，而且还是一种特殊的商品。电力商品的特殊就特殊在其他商品从生产领域到消费领域要经过一系列的中间环节，也就是说要经过批发、运输、存储、销售等环节，而电力生产的同时就实现了销售过程，既发电、配电、供电、用电同时完成。而电力商品从发电到售电给用户的流通环节是通过电网的调度来实现的，因此除了直接向电力用户供电的电力生产企业外，其他的电力生产企业都不能离开电网而生存。 在市场经济时代，任何产业，为获得最大的经济效益，实现该产业的良性发展，在重视扩大生产经营的同时，考虑最多的是如何建立更为有效的流通、消费环节。
1、 代管 云南省农村用电水平低、人均用电量低的一个重要因素就是农村电价过高。为解决这个问题，云南电力管理体制一直在进行着改革。1963～1980年云南地方电力由云南水利局划归云南省电力工业局统管；1980年起云南地方电力重新划归水利厅主管；1992年5月云南省水利水电厅成立地方电力局。但是这些机构的更迭并没有真正解决云南电力工业的问题。长期以来云南电力体制不顺，多头管理，政出多门，制约着云南小水电的发展。因此，中央和省里决定要尽快理顺县电力局（公司）与省电力局（公司）的关系。按国务院理顺电力管理体制的形式有三种：一是上划，把县级电力局（公司）上划给省电力局（公司）直接管理；二是代管，即对暂时不能上划的，在产权关系不变的前提下，由省电力局（公司）实行代管；三是股份制，以资产为纽带组成股份公司。
因此，代管是省电力局（公司）代理地方政府对地方电力局（公司）进行管理，是在代管企业性质不变、财税体制不变、资产不变、人事隶属关系不变的基础上进行的。 2、 代管制度中可能存在的问题 现代企业制度的逐步完善，就是要逐步实现企业所有权和经营权的分离，委托--代理制度就是实现这一目的的有效形式。当委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这时代理人受契约的制约代表着委托人行使着委托人赋予的各种权利。因此一旦委托--代理关系建立起来后，就实现了经营权和所有权的有条件让渡，从而更有利发挥代理人的经营管理才能。但是也应该看到，国有资产的委托管理过程中也有值得注意的问题。在整个委托--代理环节，国有资产--即"小电资产"--首先是由地方人民政府予以认可后，主要是通过政府的行政行为，将这部分国有资产委托给电力部门代管，而电力部门的代管又主要是经济行为。当各个利益主体行为的约束条件不一致时，怎样才能保证委托--代理关系的有效性，这才是实践中应注意的问题。 1、 电力体制改革 电力行业的改革是从管理制度上开始的。国家已经意识到省级电力局（公司）既管电厂，又管电力市场，这相当于即当运动员，又当裁判员的不合理的游戏规则。我国电力市场的改革取向是"厂网分开，竞价上网"。当然电力体制改革是一个逐步的过程，因此现阶段的电力市场只对发电侧开放，这意味着电力生产企业将独立于电网而存在，电厂只能通过电价的竞争上网，才能得到发展。电力生产企业最关心的问题就变成了：发电计划和上网电价。而其中的上网电价决定着电力生产企业的盈利能力和市场竞争力。如果电力生产企业的边际运行成本低于上网电价，企业获利就多；如果运行成本高于上网电价，可能会被市场淘汰；如果运行成本等于上网电价，也不利于电力生产企业的发展。 2、 "小电"也应树立竞争意识 电力市场的建立，改变了电力生产企业只是被动接受系统调度指令进行电力生产的局面。电力生产企业只能通过竞价的方式才可能获得发电的机会，电力生产企业从而真正成为市场的参与者。在市场经济的进程中，卖方市场向买方市场转换是市场经济不可扭转的趋势。电力买方市场的出现，必然导致电力生产企业的竞争。“小电"在适应市场竞争方面是远远落后于"大电"的。"小电"只有在代管过程中不断向"大电"学习，在电价、质量、服务上不断向"大电"看齐，才能适应电力市场的竞争。 （作者工作单位：云南省水利水电学校 邮编：650202）
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