印度尼西亚小水电发展前景

　(亚太小水电中心网站/行业信息　4月11日)
    

亚太地区小水电研究培训中心 赵建达译    

1 导言
    自19世纪中期工业革命以来，能源系统的发展已经成为全球经济增长的支柱。这些能源系统并非单独基于市场的优势而获得发展。在一些国家，它们是被作为具有战略眼光的产品而开发的，在那里因激励机制所引发的私人投资和政府政策催生了复杂的能源网络和产业。现在这一战略正支配着强调矿物燃料使用的一个未来能源系统的发展。
    另一方面，环境意识﹑可持续发展以及传统资源的枯竭正迫使政府去检讨他们的能源战略。煤炭和石油的燃烧破坏了地球环境并引发健康问题。矿物燃料的燃烧释放出颗粒物和粉尘，造成地区性的健康危害并导致大范围的烟雾和酸雨。
矿物燃料燃烧的副产品二氧化碳的释放已被证明是全球气候变化的一个重要原因。自从工业革命开始以来，空气中的二氧化碳浓度已经升高了30%。伴随着其它温室效应气体的排放，这种升高已经通过传染病流行。热浪﹑暴风雨﹑干旱和洪水﹑海平面的升高以及海岸洪水威胁着人类的安宁和幸福。矿物燃料补贴大大增加了政府的债务，减少了政府从潜在的石油出口中所取得的收入，并造成了国家经济增长中的效率低下。逐步减少补贴的计划正在实施之中。给予燃料补贴鼓励了矿物燃料的过度使用并对提高效率无任何影响，同时又减少了就业机会，并造成了收入和福利在社会中的不公平分布。
    此外，对于矿物燃料的依赖使得国家的石油储备迅速减少。印尼在未来10到20年内将会成为一个石油净进口国。如果没有一个谨慎的能源系统战略的支持，将来石油危机暴发时印尼将会面临另外一个经济大混乱。
    如果继续现在的这种能源使用模式，印尼将会成为影响全球气候和地区环境恶化以及破坏社区健康和福利的一大罪魁祸首。所以，必须采用一种新的能源供应和使用模式。这一模式必须保证我们的健康和福利以及下一代的可持续发展，鼓励社会的积极参与以提高生活和环境的质量， 扩大私营部门和非政府组织的参与机会。
1.1 背景
    印度尼西亚共和国是世界上最大的岛国，2亿多的人口分布在17,000多个岛屿上(大约六千个岛屿有人永久性居住 )。印尼横跨赤道，东西延伸5,000多公里。印尼的主要岛屿包括人口稠密的爪哇岛，全国人口的58% 居住在这块7％的国土上；苏门答腊岛；与马来西亚和文莱分享的加里曼丹岛；苏拉维西岛；与巴布亚新几内亚分享的伊利安查雅。其它岛屿包括旅游者云集的巴厘岛，邻近新加坡廖内省的峇淡岛和民丹岛，以及在东部省份的龙目岛﹑松巴哇岛﹑佛罗列斯岛﹑西帝汶﹑安汶岛﹑塞兰岛和哈马赫拉岛。
    印尼广泛分布的海岸平原具有多山的地形，这些多山地形是由火山活动和构造隆起所形成的。较小的岛屿则是由火山活动﹑珊瑚生长和隆起所形成的。这里的气候属于热带，一年到头都是炎热和潮湿的天气。温度随着山的海拔升高而降低。大部分地区降雨量较大，来自澳大利亚和印度洋的季风影响着季节的变换。降雨量通常随着海拔的升高而增加，大部分地区从10月份到次年3月份降雨量为最强。
    印尼企业对短期的以美元为主的债务的依赖以及银行系统的大量不良资产导致了1997底到 1998年初的印尼盾崩溃，并造成印尼的国内生产总值在1998年缩水14%。印尼政府许诺实施一系列广泛的改革和银行资本化计划，但进展十分缓慢，并导致投资者信心的进一步受挫以及资金的大量流失。曾经每年高达77%的通货膨胀率现在已经显著降低。缓慢的经济复苏迹象已经出现。然而时至今日，政治的不确定性依旧延续，腐败现象依然猖獗，银行系统千疮百孔，数十亿美元的不履行贷款需要重组，新的信用贷款无从着落。
1.2 电力部门的特征
    印尼的电力产业被政府所有的电力公司PT. PLN (Persero)所主导。另一个要讨论的重要议题是这种垄断是如何影响可再生能源在主能源市场上的配置。例如有必要对零售电力进行规范。供电商应该创造出经济激励计划以促使人们充分考虑主能源的可再生技术﹑分布式发电装置以及需求方的要求。另一方面，批发市场上的竞争可能并不会有利于主能源市场上的可再生能源的发展。相比较于长期的双边电力采购协议，短期协议或者是现货市场使得可再生发电的融资和开发更为困难。
    现在，补贴现象在印尼的电力部门十分严重。能源补贴原本是被确立为社会发展政策的一部分。然而，1997年至1998年的金融危机使这一补贴制度彻底失衡。由于国内严峻的政治形势，零售电力的销售价格只能够被提高一点点。一个原因是PLN已经与27个独立发电商签订了电力购买协议，在协议里它同意用美元向供电商付款。
    印尼盾对美元的急剧贬值使得PLN无力履行其对于独立发电商的财政义务，所以它正试图重新协商合同的条款。另一个原因是PLN必须用美元以国际市场价格为它的发电厂购买石油以及大部分的备件。
    这使得PLN处于一个十分难堪的境地，一方面是高额的外债以及无力用美元偿还贷款，另一方面是独立发电商和贷款方提起的一大堆法律诉讼。正在进行的PLN重组进程以及对于其所有权的不确定（政府所有或私有）使得PLN的情况更为复杂。所以，现在PLN无法实施新的项目来增加它的发电量。
    截至2001年3月， PLN公司确定,由于发电量的不足，导致全国29个危急地区将会面临轮流停电。由于财务上的压力，PLN现在无法增加它的发电量。PLN与独立发电商之间关于合同的久拖不决的争议破坏了这家国有公司在世界金融界的融资信誉，这使得PLN几乎无法为它的投资获得境外融资。
1.3 农村电气化
    多年来，印尼一直致力于农村电气化事业。进入90年代，PLN雄心勃勃地扩展它的主干网并在与外界隔离的地区建立小型电网以服务于更多的人群。
    关于电气化发展的报道是以村庄为基础的。截至2001年3月，79％的农村已经实现电气化。而另一方面，农村家庭的电气化率仅为41％。这些数字表明，尽管PLN已经实现了一个相对较高的农村电气化率，但许多的家庭仍然没有得到电力供应。这主要是由于许多房屋与主干线相距遥远，以及PLN缺乏资金在每一个农村系统内扩展它们的输电线网络。
    PLN的电网扩展计划由于以下原因而变得越来越昂贵: 1) 随着越来越多的偏远地区实现电气化，为每一位用户输电和配电的成本增加；2) 向那些服务于孤立小型电网的柴油发电机提供燃料的高额成本；3) 农村地区用户所消耗的小部分电量以及补贴率使得通过使用传统电气化模式收回资本费用变得十分困难。
    截至2001年3月，仍然没有与PLN电网连接的村庄总数超过一万，人口大约两千万。由于持续的经济危机以及PLN的财务崩溃，政府已经被迫削减用于农村电气化项目的年度开支。
1.4 私有化
    现行的中央计划的国有电力系统将会逐步让位于私人所有和经营的发电﹑输电和配电公司。这些变化会减少公共债务，完善责任体系，并改善客户服务。私有化本身不大可能会增加可再生能源的市场份额。它能够通过引入新的资金来促进可再生能源的发展。另一方面，较高的贴现率和私人投资的短见性对以不可再生能源为基础的商业努力有利。
1.5 电力与能源成本结构
现在，终端使用者的电价（零售价）被给予大量补贴。PLN提供给用户的电力的平均长期边际成本（LRMC）估计为每千瓦时600印尼盾（约合0.06美元）。同时，国家的电力销售价格平均为每千瓦时350印尼盾（约合0.035美元）。全印尼的零售价格是统一的，无需考虑不同地区的发电﹑输电和配电的成本变化。
    现在，PLN在不同个案中以零售电价的80%从自备电厂或者公共电厂购买过剩的电力。意识到它无法通过增加生产能力来满足不断增长的需求，PLN现在也对从独立发电商那里购买电力感兴趣。然而，PLN所提供的购买价格没有考虑它自己的发电在不同地区的实际长期生产成本，较低的价格目前远远不能吸引独立发电商。
1.6 水电资源
    印尼水电的可开发总量是75,000MW，小水电的可开发量是7,500MW(10%)，其中200MW已经被开发。小水电分布在各个岛屿上，能够被作为地方能源来开发，尤其是为偏远地区的农村提供独立的电力供应。在印尼，一些小水电项目已经被确立。JICA（日本国际协力事业团）在九十年代初期所做的一个研究为印尼合作部确立了大约10个小型水电项目。PLN微型水电已经确立并研究了75个微型水电项目（通常低于1,000 kW），并建设了其中一小部分。发电设备供应商已经为自备用户确立了至少40个项目。
1.7 过去和现在的发展努力
    过去，印尼政府和合作组织做过许多努力来用小型水电技术发电，但收效甚微。多年来，水资源发展总署公共工程部在水流和水头情况有利时把微型水电包含在它的项目之中。但不幸的是，这些试图开发印尼巨大水电潜能的有限努力在农村发展项目因国家的经济和财政危机而暂停后几乎完全终止。
1.8 水电发展模式
    3种水电发展模式: 自备电厂；向PLN电网出售电力的小型电厂；由社区组织所运营的以农村电气化为目的的独立电厂。这将会使国家更加意识到发展小型水电的好处，并调动和运用印尼的资源以使水电成为矿物燃料发电的一个可靠和长期的替代。
2 小水电发展的障碍
    多山的地形和分布于一年里大部分时间的强降雨量，使得印尼拥有发展小型水电的巨大潜能。然而，由于各种各样的原因，这些潜能大部分还没有得到开发。基于以前在开发这一潜能的过程中所取得的经验，可持续的小型水电发展的主要障碍如下：
2.1 结构性以及与政策有关的障碍
    现在，更加广泛的小型水电发展的一个重要障碍是能源部门的价格结构。实际的电力零售价格低于生产成本并被给予大量补贴，使得在那些PLN电网已经到达的地区以完全商业的模式来开发水电项目变得非常困难。在那些偏远的与外界隔离的地区，由于柴油燃料的补贴价格，柴油发电机通常显得经济合算，并且比那些不能够从任何补贴中受益的水电项目在财务上更具吸引力。
    法律﹑政策和财务的状况，在任何一个方面对于PLN的项目来说都显得消极。由于PLN﹑ DGEEU（电力和能源利用总署）和国家石油公司Pertamina在程序上缺乏透明,能源部门做出理性的商业决策所需要的信息通常无法取得。发展计划信息被严格封锁，详细的财务信息(包括不同地区和特定电厂的生产成本)无从得到。
    可再生能源的发展，特别是小型水电的发展没有标准化的程序以及技术规范和标准。
    订立电力购买协议所需要的冗长的非标准化的程序以及缺乏技术上的支持阻碍了小型水电项目与PLN电网的互连，并常常导致项目的失败。
    进口的水电项目设备价格昂贵，而且备件通常难以得到。这一情况由于金融危机和由此带来的印尼盾贬值（通常不利于进口）而变得更为严重。
    现在还缺乏一个一贯的﹑透明的政府政策来支持可再生能源的发展。相对于其它的农村电气化选择，如电网扩展或柴油发电机，没有任何补贴或其它财务激励机制支持可再生能源的发展。政府也没有设定一个可再生能源在国家的总体能源结构中所占份额的目标。
    发展规划（例如把电网扩展到新地区的计划）并没有在PLN﹑地方政府﹑当地居民和合作组织﹑其它政府公司和机构以及私营企业之间达成协调一致。政治的以及外部的商业动机常被怀疑在发展决策中起了影响作用。
    在农村地区，缺乏对电力的生产性的终端使用。所以小型水电项目的负载率较低，只有在晚间的几个小时需求才会达到最高值。在这些项目中出售电力所取得的收入通常不够收回总体生产成本。
2.2 与技术和机构能力有关的障碍
    在项目的选择﹑规划与实施中，利益相关人的参与常常被忽略。积极的利益相关人的参与对于以社区为基础的系统来说是尤为重要的，在那里利益相关人会进行项目管理并在项目完工时支付款项。如果利益相关人的参与被忽略，那么他对项目的认可和所有权意识就会降低，并会导致较短的项目寿命期。
    在许多例子里，对项目选择和评估的研究质量不高。投资前财务评估的质量较低或者完全没有。许多商人和其它潜在的开发者对于制定良好的商业计划以及现金流量和成本效益分析所带来的好处和重要性并不了解。低劣的设计和建造质量（土木的﹑机械的﹑电气的）所带来的技术问题对于许多小型水电项目来说相当普遍，而且大多数与上文所描述的具有相同的效果。地方上的设备设计和制造能力有限，而且大部分都集中在爪哇。没有一个保证小型水电发展质量的机制（如产品责任﹑质量保证和技术控制制度）。电厂的操作与维护通常很随便，极少有预防性的维护措施。其结果是频繁的和长时间的停电，在独立电厂供电的情况下就需要用户拥有多余的照明和烹调等设备。这妨碍了人们对这些技术的信任，并使他们不愿意花钱去购买由这些项目所提供的电力。
    项目开发组织的财务记录和收入状况通常较差。许多例子的后果就是无力收回投资和生产成本，导致较差的项目业绩并阻碍项目的推广复制。
    项目所有人通常缺乏持续地运营一个小型或微型水电项目所必需的管理和组织能力。
2.3 与融资机制有关的障碍
    小型水电发展所需要的融资无法取得或很难取得。在金融危机之前，银行不向水电和其它可再生能源项目提供贷款，因为他们对这项技术并不熟悉，而且其回报率也不像其它投资项目那么高。现在，印尼国内的以及国际上的银行通常都不愿意或没有能力向任何类型的这类项目提供贷款。
    私营的能源供应商要面对比政府实体更高的利率，所以他们会倾向于有着较低的资本成本﹑较短的回收期限以及较少的前期投资费用的常规能源项目。
    农村居民缺乏小额信用贷款来购买照明设备以外的电器，以投资于电力终端使用上的生产性活动。
2.4 与意识和信息有关的障碍
    许多机构和决策者没有意识到发展小型水电的可能性。结果是通常倾向于常规的能源项目，而那里的水电资源没有得到利用。
    随着地方自主权的扩大，地方政府参与发展决策变得越来越重要。然而时至今日，在这一层次对于电气业务的了解极少。
    没有一个收集和发布有关小型水电发展信息的中心或网络。缺乏关于过去水电发展经验的广泛信息(例如所得到的教训和最佳的实践方法)，通常导致在项目实施过程中相同错误和缺陷的重演。
    项目评估所必需的基本数据（图表﹑测量记录﹑水文﹑地质）丢失或很难取得，特别是对于更为偏远的地区。
    目前，尚不存在一个时常更新且容易得到的关于潜在的小型水电位置的详细目录。潜在的项目开发商常常以极冗长的方式通过许多机构来证实水电投资的机会。与此同时，一些有吸引力的地方并未得到开发，因为潜在的项目开发商对它们一无所知。
    另一方面，公众还未意识到全球气候变暖，每个国家都有责任减少它的二氧化碳排放量，国家矿物燃料资源的迅速枯竭以及发展可再生能源的重要性。
    以上所提到的许多障碍不仅阻碍了小型水电的发展，还阻碍了可再生能源的发展。
3 解决方案
    可持续的小水电发展的障碍将会在一些活动中被提及，主要的活动如下:
3.1 政策支持和能源部门重组
    对印尼可再生能源部门现行的政策﹑立法和监管构架进行检讨，并聚焦于小型水电。
    向负责可再生能源发展，特别是小型水电发展政策﹑立法和监管的政府机构提供建议。
    在印尼能源部门的重组过程中，为可再生能源特别是小型水电的发展创造一个公平的竞争环境。
    开发并引进小型水电项目的技术标准﹑参考规范以及规划﹑设计﹑建造和监管方面的准则。
    设计并引进小型水电项目与PLN电网互连的标准化电力购买协议
3.2 技术和机构能力建设
    为小型水电项目开发组织﹑所有者和操作者开发并实施特殊的商务管理培训课程，以改善它们的管理能力，特别是财务管理能力。
    设计并实施技术培训和能力培养课程，涉及的主题如项目选择﹑评估﹑规划和设计﹑建造﹑操作和维护﹑电力配送﹑计量和结构布线，以提高小型水电安装的质量和持久性
    对地方的水电设备设计者和制造者进行在职培训，以进一步降低小型水电发展对设备进口的依赖。
    推进组建正式的地区企业孵化器，向项目开发商提供持续的技术上和管理上的建议和帮助。这些孵化器的目标之一就是那些对成为操作维护承包商或项目管理承包商感兴趣的企业家，使它能够向一些位于特定地区的电厂提供服务。比起单一项目的操作﹑维护和管理，这些组织能够提供更高层次的专业知识。
    设计并推进地方的﹑以村为基础的实施安排和组织机制，以在独立水电系统的开发和运作中实现有效的地方参与。
    设计并实施激励性的项目安排，以鼓励良好的操作维护和收益取得。
形成并促进私营或社区的成本分摊模式，以应用于小型水电项目开发和运营的所有阶段。
3.3 促进小型水电项目的融资
    基于对财务中介机构的要求和形式的分析，设计并建立一个合适的﹑可持续的适用于小型水电项目的融资机制。
    为以农村电气化为目的的小型水电发展建立一个专用周转基金。这个周转基金向选定的水电项目提供贷款，并不断由分期支付的款项补充。然而，清楚的是，如果印尼的能源部门被给予大量的补贴，那么对于水电的发展也需要给予一些形式的补贴，为它与常规能源的竞争创造一个公平的环境。不同的模式将会被设计并试验，如以用周转基金款项实施的项目所实际生产的电量为基础，由政府补贴填补周转基金。

(译自：2002'TCDC国际小水电技术培训班学员国家报告，印度尼西亚环境发展基金会(YBUL) Mr.Suroso著。刊登于《小水电》2003年第2期)

译者：赵建达 (亚太地区小水电研究培训中心、高级工程师,《小水电》执行副主编,邮编：310012）

来源：《小水电》编辑部编辑供稿