庆元县水电资源开发建设管理的思考

　(亚太小水电中心网站/行业信息　3月25日)
    

浙江省庆元县水利局 周健   

    庆元县地处浙西南，闽、浙两省接合部。境内山岭连绵，沟壑纵横，有流入瓯江流域的小溪支流、福建省的闽江流域建溪支流和交溪等三大水系，分属松源溪、安溪、左溪、南阳溪、西溪、竹口溪、八炉溪等七条主要溪流，境内可开发的水利资源达20万kW 。到2001年底，只开发了30座电站总装机容量1.8万kW，仅占可开发晾的9%。
    水电作为可再生的清洁资源，一直是国家鼓励发展的产业，受国家产业政策扶持，也是我县新的经济增长点，更是我县"生态立县、绿色兴县"战略中的绿色产业。县政府把它作为县城经济支柱产业来培育发展，在"十五"期间，要新增装机容量15万kW，实现年税费3000多万元。经过近两年的努力，水电产业迅速发展，到2002年2月底止，全县通过招商等形式确定了58座电站共17万kW的开发业主，目前已开工建设8座电站共 6.2万kW，其中2座电站装机近4万kW，已经进入试运行阶段。现在还有许多业主要求开发水电站，从而掀起水电项目的建设高潮。但是，在水电产业的快速发展过程中，也显现出一些问题和矛盾。为此进一步建立和完善水电开发市场和水电建设市场的管理，加快水电建设步伐，加强水电工程建设的管理工作已显得尤为紧迫。笔者结合本县实际，就如何加速水电资源开发，加强工程管理，规范开发行为谈一些看法，做一些思考。
    一、 水电开发建设管理问题与原因
    虽然县政府为促进我县水电产业化的发展，出台了《关于加快水电资源开发的意见》（庆政发[2001]86号）等一系列政策措施，为水电产业的发展创造了宽松的投资环境和极大的发展空间。但是，在实施过程中，我县的水电建设市场还存在着许多不尽人意的地方，存在着这样那样的问题，在一定程度上阻碍和制约了水电产业化的发展。
    1、业主的思想认识不够统一。应该说取得水电资源开发权的大多数业主是想开发利用水电资源，促进水电产业化发展，为了发展经济，追求投资效益的，但是在具体实施中，部分业主的思想认识还不够统一，一是对水电项目的基本建设程序认识不足，政策观念不强，对项目报批的程序和应履行的手续了解不够全面，执行不到位，没有严格按照报批程序要求逐项办理，存在超阶段工作等现象。二是极少数业主取得水电资源开发权后，不进入前期工作，存在占用资源现象。三是开发权私下转让较为严重。一些电源点投资股权的转让，没有通过有关部门按正规渠道办理，私下买卖开发权。四是业主重进度，轻质量安全管理。部分业主片面追求进度，节省投资，忽视安全措施的落实，缺乏行之有效的管理办法，不重视安全管理网络和各种规章制度的建立，对员工特别是施工人员的安全教育不到位，未按有关规定层层签订责任书，对施工企业的安全检查不力，监督不严。如隧洞施工的工作面照明必须使用安全电压而未采用，隧洞挖掘应该使用导爆管爆破而未采用等现象，造成工程安全隐患；没有认真落实工程四项基本制度，一些工程没有按规定实行招投标，没有按要求实行建设质量委托制，对施工单位的选择与审查不严，存在着无资质施工企业施工等现象，使工程建设质量得不到充分保障。
    2、产业的管理服务还不够规范。一是水电项目建设审核审批部门没有审批指南，大部分业主是第一次投身于水电开发，对建设程序不太了解，该到哪些部门办理，需要哪些材料不清楚。二是个别部门在审核审批时没有明确的答复时限，服务意识淡薄，权利观念较浓，存在拖、拉、卡现象。三是个别部门存在乱收费、搭车收费现象。四是对项目业主、施工企业的安全生产检查和监督力度不强，没有形成长效管理机制。一些施工单位片面追求经济效益，忽视安全措施，施工过程中存在着 各种安全隐患；在民爆物品的管理和使用上，存在管理不严、使用不当、违规操作，甚至证件不全或无证上网等现象。五是对"水保"、"环保"方案的实施监督不严，重开发建设，轻环境保护的现象较突出。所有的在建电站都有不同程度地将石渣倾倒在河道中，对行洪造成较大影响。六是对工程质量监督不力，特别是小型水电站没有按要求实行质量监督委托制，存在脱节现象，工程质量得不到充分保障。
    3、政策的处理方法还不够讲究。尽管县政府出台了庆政发[2001]67号、[2001]86号等文件，明确了有关政策处理的工作方法和标准，但是，电站建设过程中很多方面的有关法律法规还不够健全，难以量化解决，如跨流域引水后对原河流河段的环境影响等，在加上业主在政策处理时把握尺度因人而异、方法不同，导致政策处理较为混乱。一是部分群众没有从实际出发，远离政策处理标准，漫天要价，提出这样那样的条件，使业主无法接受。二是业主私下承诺现象普遍存在。由于我县的耕地、林地等的补偿标准比其他县（市）低，使农民心里不平衡，不能接受，造成业主私下承诺如何如何额外协商补偿，使各水电站之间的政策处理明为按县政府的有关文件标准执行，实际上偏离文件标准要求甚多，造成各电站不平衡，存在政策处理无序现象，影响社会稳定。三是部分业主片面强调投资环境，置群众的合理、合法要求于不顾，损害群众利益，导致群众不满，极易出现群众集体上访事件。
    4、配套的电网建设不够健全。由于电源点的分布较为分散，电压等级不一，原有的电网设施容量有限，空间不大，不能满足电源建设的要求，特别是110kv、35kv主架网络存在着不同程度的"卡脖子"现象。如东部地区的左溪、荷地、举水，35kv变电所只有一条，35kv线路（LGJ-95）与庆元110kv变电所连接，而该地区"十五"期间有龙井、冯家山、贵南阳等17座电站共3.324万kw，要通过该条35kv线路送电；又如庆元110kv变电所与龙泉的110kv线路的最大输送功率为8万kw（经济运行为5万kw），而我县"十五"期间规划建设的电站有58座 共17万kw ，该线路也无法将我县多余的电力电能输送。
    二、 对策与措施
    1、管理一监督并重，强化服务。一是强化服务，提高政府工作部门的行政效率，简化审批手续。首先政府各工作部门要根据各自的职责分工，制定具体的审批流程图，把建设过程中的收费项目、收费标准、收费依据公布，方便业主申报审批。其次政府工作部门要树立正确的权利观，严格执行办事公开和承诺自律制度，增加工作透明度，简化审批手续，履行承诺时限，规范收费标准，提高工作效率。再次政府工作部门要强化服务意识，主动放下筷子，切实为业主排忧解难，想业主之所想，急业主之所急，办业主之所需，进一步优化水电产业化发展的软环境。二是规范管理。①政府工作部门要严格按水电项目的建设基本程序办理报批手续，杜绝超阶段工作现象，坚决制止没有办理开工手续的情况下擅自开工建设的不法行为；②要加强对水电项目的建设管理，严格执行水电工程建设的强制性条例，落实工程建?quot;四制"。③加强进度管理，每个电源点都必须指定切实可行的建设计划，建立进度期上报制度，对于开展前期工作必须每嫉妒向水行政主管部门报送前期工程开展情况，完成计划情况，建设中碰到的问题和经验教训。④加强民爆物品的管理。公安部门要严格把好炸药审批关，对符合建设程序的"三通一平"工程实行炸药总量控制，对于电站主体工程是炸药使用，严格按水行政主管部门的开工令批复审批，这样才能有效地杜绝擅自开工现象；民爆公司要加强货源管理，确保民爆物品的质量。三是加强监督。①要根据《庆元县水电资源开发管理暂行办法》（庆政发[2002]61号）加大对水电资源开发使用权的监督力度，规范开发使用权的合法转让，对长期站用水电资源不开展前期工作，要坚决予以处理，对私自买卖批文、非法转让股权的行为，要坚决查处；②要加强对在建水电项目的安全监督及安全检查力度，积极推行企业安全注册主任制度；③要加强政府质量监督职能，建立"施工单位保证、建设单位负责、监理单位控制、政府单位督察"的质量监督保证体系，确保工程质量；④要加大对《环境保护法》和《水土保持法》的执行力度，加?quot;水保"、"环保"方案的实施监督，坚持"水保"、"环保"方案的"三同时"。
    2、讲究方法，找准切入点，切实维护群众与业主利益。水电站建设最繁琐、最复杂的是政策处理问题。由于建设中的筑坝引水、征用林地耕地等，都会使群众的利益受到不同程度的损害。因此，给予他们一定的经济和其他补偿是应该的、必然的。如何维护群众和业主的利益，处理好他们之间的关系是政府最关心的问题。一、把人民群众的利益放在首位。政府及其部门有责任有义务维护群众的合法权益和合理要求，引导群众从实际出发，从可能性、可行性出发，提出合情合理的补偿要求及帮助发展请求，而业主要树立群众利益高于一切的思想，在依照有关规定标准足额补偿征用资金的同时，也要尽最大的能力帮助当地群众发展公益事业，促进其他经济的发展。二、统一补偿标准，维护业主的利。县政府也有责任有义务帮助业主依法征用林地耕地等，维护业主的合法权益，对群众的不合法要求要通过耐心细致的疏通和引导，做好群众工作，坚决制止群众不合理要求，维护业主的合法利益。在可能的、条件成熟的情况下，统一业主帮助当地群众发展公益事业赞助的标准，限制群众的不合理要求。三、说理讲法，做好业主和群众的相辅相成，互为作用。通过耐心细致的群众工作，说明业主在本地投资建设水电站是符合有关法律法规规定，是发展经济的需要，促进当地经济发展的。当然业主的投资也要讲求效益的，最终受益的是当地政府、当地群众。如果群众漫天要价，不切实际地提出这样那样的要求，业主无法承受，则这个电站就难以上马，那么从何谈经济发展，从何谈提高人民生活水平，维护群众的利益。另一方面，县政府也要做好政府也要做好业主的思想工作，业主只有与当地群众搞好关系，才能有利于电站建设，才能加快建设进度，进早使电站发挥效益。如果与当地群众对抗，置群众的合理要求于不顾，造成民愤，则你就很难立足与当地，更何谈工程建设，最终损失的是业主的利益，更不要讲求投资效益。只有既要满足业主利益的最大化的追求，也要满足群众弥补损失，发展经济正常要求，实现业主与群众"双赢"，才能加快水电产业的发展。
    3、加快电网建设，确保输出系统畅通。随着电源建设步伐的加快，主干电网的规划建设已迫在眉睫。一方面县政府要根据电源的分布结构对110kV、35kV等级的主干网架进行全面的规划；另一方面县政府要根据规划加大对主干电网的建设投入并积极争取上级供电部门资金、技术等支持，解决电力电量的上网及外送通道的建设。如抓紧实施建设庆元110kV变电所与龙泉220kV变电所输电线路；荷地110kV输变电工程；举水35kV变电所与庆元110kV变电所35kV连接线路等主要工程。
    总之，实现水电产业化发展，是我县"生态立县、特色兴县"的必要要求。是推进我县社会经济可持续发展的重要举措。只要我们进一步加大工作力度，讲究工作方法，提高工作效率，就一定能促进我县水电产业健康、有序、快速地发展，将我县建成浙江的绿色能源基地。

来源：《小水电》编辑部编辑供稿